政治廣告與公共廣播空間

李立峯 香港中文大學新聞與傳播學院副教授

記聲2010年7月號】香港應否容許政治廣告在廣播空間中出現?這個問題突然因民主建港聯盟「購買」商業電台深宵時段引起爭議而備受關注。有評論指出,不少民主國家,例如美國、日本和南韓等都容許政黨及政治組織在電視台和電台賣政治廣告,為甚麼香港不可以呢?

反對者多以廣播政治廣告會導致「金權政治」為理據,但當中涉及不少不一定成立的假設,需要進一步討論。不過,筆者本文希望討論的,是金權政治以外要三思的問題:容許廣播政治廣告對香港社會公共空間中的政治傳播的素質起著甚麼影響?

要具體地闡釋這個問題,我們得先瞭解其他國家如何管制政治廣告。以下討論中提及的資料,是從2006年出版的《政治廣告睿智指南》(Sage Handbook of Political Advertising)而來,所以未必是最新和最準確的,但已足以展示理念上的問題。

英美制度彰顯不同理念

香港社會的公共討論有一個特點,就是當大家討論外國經驗時,最多被提及的總是美國,但在眾多有關民主社會的政治傳播議題上,美國只是一個「典型」,不是一個「常態」,即美國的情況跟其他很多民主國家不一樣,但她的確是一個特定類型中最具代表性的典範。在是否容許廣播政治廣告這議題上,美國代表的,是「意見市場」型態,即相信商業邏輯,將政黨、候選人,以至政治理念均視作商品,都應該任由它在市場自由買賣,當中最好的自然會在市場競爭中脫穎而出。故此,美國容許政黨在商業電視台購買廣告時段,用自己的方式進行宣傳。至於公帑資助的公共廣播服務(Public Broadcasting Services),政府亦不會要求它在選舉期間為政黨提供免費時段作宣傳,因為政府不應介入「市場競爭」。

如果美國是強調「意見市場」的最佳案例,英法兩國便是著重「公共領域」型態的表表者。

歐洲國家有較強的公共服務廣播傳統,其理念為大氣電波是公眾擁有的,廣播空間是公共空間一個重要組成部分,在這空間中,不同的意見都應該獲得發表,至於不同意見在公共空間中所佔的比重,不應該由這些意見背後的支持者有多少財力或權力來決定。在這種傳統理念下,英法兩國的政黨都不可以在電視上購買廣告時段,但為了讓政黨及候選人有同等的機會透過大氣電波跟選民溝通,兩個國家都會在選舉的時候為政黨提供免費時段作宣傳。

當然,過去三十年來,歐洲國家引入商業廣播已對公共服務廣播做成衝擊,於是,一些國家發展了一些介乎上述兩種典型之間的法規。例如德國的公共電視台會在選舉期間為政黨提供免費宣傳時段,而政黨亦不能在公共電視台上賣廣告,但卻可以在商營電視台上賣廣告;日本方面,政府容許政黨在商業電視台上賣廣告,但跟德國不一樣的是,作為日本公共電視台的日本放送協會(NHK),不會在選舉期間為政黨提供免費宣傳時段;墨西哥更規定,總統選舉期間,電視不能播放超過二百小時的政治廣告、電台則限於二百五十小時內,可見在兩個典型之間,仍然有很多變化。

保障公共空間免受污染

各國規定存在差異,給我們一個啟示:是否容許香港各個政黨在電子傳媒上賣廣告,要考慮的,不光是金權政治,而是我們希望由大氣電波構成的公共空間容許怎樣的政治傳播行為和訊息出現。德國容許商業電視台播放政治廣告,但禁止公共電視台播放,明顯不是因為金權政治的考量,因為如果真的害怕金權政治,應該連商業電視也禁止播放政治廣告。筆者認為,德國政府的關注點是盡量把公共電視台留作健康的、平等的和理性的公共討論平台,以免受政治廣告的「污染」。

用「污染」二字也許有點誇張,但看看美國的情況便知道完全開放政治廣告空間確實引起不少爭議。部分政治學者指出,過去二十年來,美國選舉出現越來越多負面競選工程(negative campaigning),候選人談的,不是自已的政綱,甚至不是建立個人形象,而是向對手作出惡意攻擊,當中,不少是極盡誤導選民以及抺黑對手之能事的負面競選廣告。

早在九十年代初期,史丹福大學傳播學教授彥嘉(Shanto Iyengar)的實驗研究證明,負面競選廣告會令選民變得更犬儒、更不信任政黨,以及有更低的投票意欲。簡而言之,負面競選廣告可以對一個社會的政治文化產生不少壞影響。

筆者固然不能斷定,香港一旦容許電視及電台播放政治廣告,會否走上美國的老路,但我們又憑甚麼相信,香港的政治廣告不會像香港的樓盤廣告一樣誤導眾生?誠然,應否一刀切完全禁止電子傳媒賣政治廣告是可以討論的,但完全不管制政治廣告肯定並非良策。而在思考如何規管時,如何防止金權政治和保持公共空間的政治討論素質,均應作為考量指標。


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